COMENTARIOS Y POSICIÓN DE LA RED DE COORDINACIÓN EN BIODIVERSIDAD SOBRE:
PROYECTO DE LEY PARA LA REGULARIZACIÓN DEL PATRIMONIO NATURAL
Y FORESTAL DEL ESTADO
Expediente N.° 20.407
En este documento haremos primero una serie de comentarios sobre algunos puntos de lo que parece ser la exposición de motivos de este proyecto de ley. Posteriormente escribiremos nuestra posición, con base en algunos de los artículos de la propuesta seguida de nuestro pronunciamiento.
EL ANÁLISIS DE LOS CONCEPTOS DE “RÉGIMEN FORESTAL” Y “RÉGIMEN NATURAL” DEL ESTADO Y LOS DISTINTOS PERMISOS DE APROVECHAMIENTO.-
En la primera parte del proyecto de ley, es decir lo que sería la introducción o exposición de motivos, se hace un recuento histórico de las distintas leyes forestales (4465 de 1969; 6442 de 1980; 4032 de 1986; 7171 de 1990 y la ley vigente 7775 de 1996). En ese recuento no se incluyen, con contadas excepciones, los artículos de las leyes que van siendo citados, por lo que el trabajo de revisión requirió muchísimo más tiempo del necesario.
El interés por ese recuento histórico parece ser el poner en evidencia las variaciones observadas en las distintas leyes en cuanto al otorgamiento de permisos de aprovechamiento forestal y lo limitado de ellos en la ley forestal actual 7575. Para cambiarla, proponen entre otras cosas, diferenciar los conceptos de “patrimonio forestal del estado” y el de “patrimonio natural del estado”, según nuestra propia revisión:
La ley 6442 de 1980 es la primera en definir lo que es el Patrimonio Forestal del Estado (art. 18), localizado en tierras consideradas “reservas nacionales” y en “fincas rurales de dominio privado del Estado, de las municipalidades y de las instituciones del Estado” (Art. 19, el cual quedaría bajo la administración del Ministerio de Agricultura, Dirección General Forestal. El artículo enfatiza, además, que la “Administración de la zona marítima terrestre de doscientos metros de ancho a lo largo de las costas de ambos mares, desde la pleamar ordinaria, continuaría a cargo del Instituto de Desarrollo Agrario, con algunas excepciones” (Art. 19).
La ley 7032 de 1986 , además de reconfirmar la definición de Patrimonio forestal pasa a considerarlo como bien demanial o de dominio público en el Art. 32, como sigue: “Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio forestal del Estado (…) serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible” (Art. 33).
Además define por primera vez las categorías de manejo de dicho Patrimonio según sean, Reservas forestales, Zonas protectoras, Parques Nacionales, Refugios Nacionales de Vida Silvestre y Reservas biológicas (Art. 34). Permite el aprovechamiento en todas las categorías excepto en los Parques Nacionales y reservas biológicas, siempre que se cumplan las estipulaciones allí establecidas (Art. 55)
La ley 7575 de 1996, vigente, cambia el nombre de Patrimonio Forestal del Estado por Patrimonio Natural del Estado. Es importante comparar para ver si hay o no diferencia entre esos dos conceptos y si persiste la declaración del patrimonio y sus recursos como bienes demaniales, así como si permiten su aprovechamiento.
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Ley 7032 de 1986 |
Ley 7575 de 1996 (vigente) |
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Art. 32. Patrimonio Forestal del Estado esta constituido por todos los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a las municipalidades, a las instituciones autónomas y a los demás organismos de la Administración Pública. (…) Art. 33. Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio forestal del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no son susceptibles de inscripción en el Registro Público mediante información posesoria; su invasión y ocupación será sancionada conforme a lo dispuesto en esta ley. Del aprovechamiento del recurso forestal en terrenos del Estado y demás organismos de la Administración Pública. Art. 55 El aprovechamiento de las reservas forestales, zonas protectoras y demás terrenos del patrimonio forestal del Estado, excepto en los Parques Nacionales y reservas biológicas, se podrá realizar de la siguiente manera:…. sigue hasta artículo 59. |
El patrimonio natural del Estado. Art. 13.– Constitución y administración El patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública. (….) Art. 14.- Condición inembargable e inalienable del patrimonio natural Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo dispuesto en esta ley En cuanto al aprovechamiento forestal en esta ley el segundo párrafo del Art. 1 establece (…) En virtud del interés público y salvo lo estipulado en el artículo 18 de esta ley, se prohíbe la corta o el aprovechamiento de los bosques en parques nacionales, reservas biológicas, manglares, zonas protectoras, refugios de vida silvestre y reservas forestales propiedad del Estado. ARTÍCULO 18.- Autorización de labores En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, una vez aprobadas por el Ministro del Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley. |
Como se observa en el cuadro comparativo anterior, no hay diferencia en los conceptos de Patrimonio Forestal y Patrimonio Natural del Estado, solo cambia la denominación. Tampoco cambia la declaratoria de los recursos allí contenidos como inalienables e imprescriptibles, ni tampoco que allí se derive la restricción total del aprovechamiento de recursos antes permitido, c exceptuando parques nacionales y reservas biológicas.
ANÁLISIS DE LA PROPUESTA DEL PROYECTO DE LEY:
Lo que el proyecto propone es
“….un reordenamiento jurídico del patrimonio natural del Estado en aras de enmendar diversas problemáticas históricas asociadas a le gestión de la norma y los propios cambios sociales que han sucedido en el país”.
Lo anterior porque:
“Realizando una evaluación de la norma a la luz de la aplicación en la práctica, encontramos como principal foco de atención el hecho de que la legislación costarricense que tutela el patrimonio natural del Estado ha sido laxa en la integración de las necesidades de las comunidades y la protección ambiental y ello ha derivado inevitablemente en un número cada vez más creciente de conflictos socioambientales que colocan a la Administración y a la ciudadanía en situaciones de incertidumbre jurídica importantes de atender con urgencia”. (Énfasis agregado)
Los proponentes anotan los principales problemas asociados al patrimonio natural del Estado, que han servido de base para la elaboración de este proyecto de ley. De ellos solo comentamos algunos (siguiendo la numeración del original):
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“1) Falta de una definición clara del patrimonio natural del Estado versus patrimonio forestal del Estado, independientemente de donde se encuentre ubicado, es decir, dentro o fuera de áreas silvestres protegidas, zona marítimo terrestre y zona fronteriza.”
Nuestro comentario: Si bien como lo demostramos en el cuadro anterior, no hay diferencia entre patrimonio forestal y patrimonio natural en las leyes, es evidente que este proyecto trata de darles un contenido independiente, utilizar las dos categorías y volver a otorgar permisos de uso o concesiones de los recursos en áreas del estado. En el fondo, intentan deslindar las reservas forestales de las otras áreas protegidas y exigir requisitos diferentes.
Es innegable la gran importancia que le dan a las concesiones en la propuesta de ley. En la Introducción se indica que:
“El mejoramiento de la figura jurídica de la concesión es otro de los aspectos importantes de la propuesta, dado que esta se amplía como garantía real de crédito y acceso a otras opciones para vivienda, direccionándose hacia la consecución de verdadero desarrollo social” (Énfasis agregado)
De esta manera, a lo largo del proyecto es constante la posibilidad de su utilización e incluso dedica toda la Sección IV del proyecto a las “Concesiones en Patrimonio Natural del Estado”, si acaso condicionadas por los planes de manejo de las áreas donde se solicitan (Art. 115).
Si consideramos la definición de “concesión” que se pretende agregar al Art. 7 de la Ley de Biodiversidad, como “….un acto administrativo mediante el cual la Administración faculta al particular para que administre en forma regular y continua por un tiempo determinado bienes de dominio público”, no podemos menos de mostrar nuestra preocupación. En efecto, no olvidemos que los bienes demaniales, y en especial los recursos de la biodiversidad, que lo son todos, tanto del ”régimen natural” como del “forestal”, no pueden ser manejados a diestra y siniestra como meros actos administrativos, y menos aún allanar trámites. 1 (Énfasis agregado)
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“5) Hasta hoy día las posibilidades de realizar actividades en el Patrimonio Natural del Estado son: ecoturismo, investigación, capacitación y torres de telecomunicación, todas establecidas mediante ley, sin que exista una aplicación de técnica en la definición de los usos, según la categoría de manejo del sitio administrado.” “7) Todas las categorías de manejo de las áreas silvestres protegidas se tratan de la misma manera, sin importar sus características biológicas, pues en todas solo se permiten los 4 usos ya permitidos por ley sin ninguna diferenciación ni regulación de categorías más restrictivas o permisivas”. |
Nuestro comentario: Opinamos que podrían eventualmente variarse los artículos respectivos de la ley 7575 que restringen las actividades de aprovechamiento en el Patrimonio Natural del Estado, abriéndolos cuidadosamente, según sea la categoría de manejo y con excepción de los parques nacionales y las reservas biológicas. Sin embargo, no vemos la necesidad de cambiar la ley forestal de manera tan drástica, para en el fondo permitir aprovechamientos muy laxos y concesiones desmedidas.
MODIFICACIÓN DE LA LEY DE BIODIVERSIDAD 7788 Y DE LA LEY FORESTAL 7575.
La propuesta de ley se torna todavía más compleja y absurda en tanto que pretende, en lugar de ser una ley en si misma, montarse especialmente en la ley de Biodiversidad y en la ley Forestal 7575.
En la Ley de Biodiversidad, pretende adicionar diez definiciones al Art.7, y luego agregar todo un Capítulo sobre el Régimen Natural del Estado, con tres secciones y 50 artículos. Solo esta propuesta, sin entrar a analizar el contenido de los 50 artículos, haría de la ley de biodiversidad una normativa totalmente inmanejable.
¿Se habrán dado cuenta los proponentes que el objeto de la Ley de Biodiversidad, en su artículo 1, es “…. conservar la biodiversidad y el uso sostenible de los recursos, así como distribuir en forma justa los beneficios y costos derivados”?. Cualquier intento de adicionar un capítulo completo como se pretende, estaría bajo las condiciones de este primer artículo, las cuales parecen haber sido ignoradas por la propuesta. (Énfasis añadido en el tercer objetivo de la Ley de Biodiversidad no tomado en cuenta en el proyecto).
Sobre los cambios en la ley Forestal, solo queremos indicar que allí se incluyen seis modalidades de concesiones de los recursos forestales, término muy delicado al que ya arriba nos referimos. Igualmente preocupante es aquel que propone abrir “ …. la posibilidad de habilitar infraestructura pública para los fines que la Administración requiera”… Y…..esto en reservas forestales del estado….
“PROBLEMÁTICAS SOCIALES” QUE SE PRETENDEN RESOLVER.
La propuesta también asegura que con estas reformas “…. se pretende resolver varios tipos de problemáticas sociales asociadas a problemas de gestión del patrimonio”, entre ellas: (los énfasis fueron agregados)
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Ocupación en patrimonio natural del Estado en zona marítimo terrestre: se propone la autorización de ocupación mediante concesiones otorgadas de forma similar a las otorgadas por las municipalidades.
Comentario: Nuevamente concesiones facilitadas en esta zona tan sensible sin mencionar para quien ni para que.
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Ocupación en patrimonio natural del Estado en áreas silvestres protegidas: se propone la autorización de la ocupación mediante concesiones para fines habitacionales, de conservación, ecoturismo y mixto.
Comentario: ¿fines habitacionales de que tipo y para quien?
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Terrenos del Instituto Nacional de Desarrollo Rural (Inder) y otros que deben ser traspasados al Sistema Nacional de Áreas de Conservación: se establece clasificación de terrenos a nombre de otras instituciones mediante una metodología emitida por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación diferente a la aplicada por el Ministerio de Agricultura y Ganadería para la clasificación de suelos, en la cual solo se reservan para administración del Ministerio de Ambiente y Energía los terrenos que califiquen con fines de conservación o uso y manejo de recursos naturales.
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Aprovechamiento en ciertos terrenos de bosque: se permite que por medio de concesiones se potencie el uso forestal de ciertos terrenos según la determinación que realice el Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Lo anterior para el caso de reservas forestales, de manera que cumpla con los objetivos de la creación de la Ley Forestal, N.° 7575.
Comentario: nuevamente el uso constante de las “concesiones”.
Es por demás señalar que tanto por la solución que dan a estas supuestas “problemáticas sociales”, así como por todos los otros puntos aquí analizados, la Red de Coordinación en Biodiversidad SE OPONE TAJANTEMENTE A LA APROBACIÓN DE ESTE PROYECTO DE LEY.
Contacto:
red.biodiversidad.cr@gmail.com
Apartado 801-40301
Costa Rica
1 Ver al respecto: Procuraduría General de la República. Oficio C.339-2004, 17 de noviembre, 2004. Respuesta al oficio ACOPAC-D-669-2004 del 17 de mayo, mediante el cual responden una consulta sobre los alcances de la expresión labores de ecoturismo contenida en el artículo 18 de la Ley Forestal No. 7575. En este documento se hace un repaso de toda la legislación vigente, como la ley de Biodiversidad, la Orgánica del Ambiente y distintos decretos ejecutivos complementarios, sobre las restricciones a las concesiones en materia de recursos de la biodiversidad.